骆继汉所提出的修正案及王谢家在二读会中的发言也持类似观点。

各部门和各地方政府对同一程序制度的规定，相似程度比较高，尤其是在国家法律或国务院对这些程序制度已经加以规定的情况下。注释:[1]参见晓航：《法讯》，http：//finance.sina.com.cn/roll/20060208/1025540104.shtml，2010-05-12。

规定信息公开的部门规范性文件有60件，规定政务公开的有50件。4个较大市政府的规章专门规定了行政执法争议的解决和协调机制。2.行政程序的法制化在全国范围内呈现出明显的对国家法律和国务院相关决定加以贯彻落实的回应型立法的特征。它们主要作具体规定，将规范性文件制定和备案程序一并规定的有16件，单独规定规范性文件制定的有8件，单独规定规范性文件备案的有23件，规定规范性文件监督、清理、解释、确认公布、异议审查等程序的有6件。在地方政府规章中，省级政府制定的有39件，[12]较大市级政府制定的有31件。

更为重要的是，法律文件中关于行政程序的规定，已经从上世纪80年代的每年仅制定一到两件且内容极为简单的局面，转变为现在每年制定数量众多且内容已经涵盖程序法的所有要素和领域的局面。标题中有政务公开的地方政府规章有10件，其中省级政府有5个、较大市级政府有5个。其次，行政调查被作为查明事实和收集证据的活动过程，其本身要通过许多行为方式或者手段来实现。

行政机关依职权启动程序进行调查和作出决定本身的主动性，也恰恰是其应当主动查清事实的职责性体现。此外，有关行政机关之间公务协助、执法人员执行公务应当回避、委托行使职权、教示制度等方面的具体规定，也应当在行政调查活动中予以遵守。这就像尽管行政机关在作出行政行为之后，该行政行为在法定效力要素上包含着强制执行力，但当行政相对人不遵守和履行行政行为在内容上所设定的相关义务的情况下，行政机关如果要想通过行使行政强制执行权来实现其该义务，则还需要实定法的另行明确授权。（二）违法行为轻微，依法可以不予行政处罚的，不予行政处罚。

[1]对于行政决定中的行政调查的法律性质应当如何定位，理论研究上有不同看法。而在特别调查方式中，如果被调查人违反协助调查义务，行政机关不仅可能为实现调查目的而直接采取强制调查方式实施调查活动（如强制传唤，进入特定场所检查），而且被调查人可能会以构成妨害公务情形而被追究相应法律责任。

查阅、复制与进出境运输工具、货物、物品有关的合同、发票、帐册、单据、记录、文件、业务函电、录音录像制品和其他资料。这就是行政调查与行政检查在适用前提及其条件的很大不同之一。第66条第1款规定：行政程序启动后，行政机关应当调查事实，收集证据。当事人或者有关人员应当如实回答询问，并协助调查或者检查，不得阻挠。

这里其实也许反映了立法者所具有的立法上的为难之处，这就是如何能够公平合理又能切实可行地为行政机关和被调查人之间设立责任形式及其追究机制。但由于行政决定依法被划分为依职权与依申请两种不同启动程序，而这两种程序下对行政决定职权行使与职责履行的要求又不同，因而其行政调查活动所表现出来的调查职权方式及其适用条件也是不同的。在海关监管区和海关附近沿海沿边规定地区，检查有走私嫌疑的运输工具和有藏匿走私货物、物品嫌疑的场所，检查走私嫌疑人的身体。（三）各种不同调查方式与手段下的程序规范问题首先是令状制度的设定与适用条件问题。

应当说，这里的有关人员包括了行政程序参与人中当事人以外的利害关系人，但显然不限于利害关系人，而是还包括了其他被调查对象。而特别行政调查方式，是行政机关在实施调查活动时能够对被调查人财产、特定活动场所甚至行为自由、个人隐私、人身等采取一定影响或者限制措施的方式。

第31条规定：申请人申请行政许可，应当如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责。第三，行政调查是行政决定程序启动后和作出决定前的重要程序活动。

2．应当明晰行政调查的适用前提及其条件。依据《湖南省行政程序规定》第64条规定，行政执法程序启动分为依法由行政机关依职权启动和依公民、法人或者其他组织即行政相对人的申请启动。第二，行政机关对申请人提交的材料进行审查，特别是对那些申请材料的实质内容需要进行核实而进行的核查，以及按照技术标准、技术规范依法进行的检验、检测、检疫，应当是仅就申请材料所反映的内容真实性在方式和范围方面进行的核对，是一种对申请人所提交材料的有限的消极调查，而不是通过积极主动调查活动对申请人是否存在符合许可条件及其材料的事实全部予以查明，与前面行政处罚过程中以查明事实真相为目的的调查行为及其方式有着明显不同。但根据《行政处罚法》规定，似乎行政检查又要比同样规定为一种方式的一般行政调查而言更具有特定的强制性与侵犯性，因而法律制度中规定行政检查权行使的情形和条件要严于一般调查权行使的情形和条件。[3]应松年，庄汉：行政调查的现状与未来发展方向，载《江苏社会科学》2008年第5期。在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在七日内及时作出处理决定，在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据。

在依职权启动程序下的行政调查，其所要查清的是为保证依法作出正确行政决定而应当具备的所有相关法律事实，比如在行政处罚过程中，就要通过调查活动查清行政相对人是否违反以及如何违反相关法定行政管理秩序的全部事实，以保证在所查明事实情况下作出不给予处罚、免予处罚、给予处罚及给予何种处罚或者依法移交司法机关等决定。可以说，在依申请启动程序下其本身的被动性，使得行政调查不仅受到范围上的严格限制，而且就审核以外的其它调查方式能否适用也是受到严格限制的，甚至是否适用严格意义上的调查程序也并非必须进行的活动。

但另一方面，行政调查活动又不同于调查方式，因为调查过程是包含了行政机关依法能够运用的相关调查方式进行查清事实和收集证据的一系列过程的活动总和，而调查方式是行政机关在调查过程中依据法律规范的授权及其具体规定所能够采取的调查措施和手段，尽管行政机关在作出具体行政行为前都有权而且也应当进行调查，但在具体调查方式上可能会因法律规范规定的不同，其调查措施和手段也不完全相同。一方面，行政调查活动要靠许多不同的调查方式来实现，如果没有各种不同的调查方式，则行政调查活动就会失去进行调查的具体措施保障。

查阅进出境人员的证件。可以看出，在这里，行政调查是对违反海关法案件在作出处罚决定前的了解情况和收集证据以查明事实的活动，包含着许多调查方式（如检查、查问等）。

二、行政调查的内涵界定及其法律规制之思考 尽管以上有关行政调查的规定仅为现行法律制度中的一部分，尚不足以称之为对行政调查规定的全面考察，但通过对上述分析就可以看出，在中国大陆现行法律制度中有关行政调查的规定表现为一种在法律上较为混沌不清的现象。[4]其次是行政调查的一般方式与特别方式的设定及其适用规则问题。从上述规定中可以归纳出以下几个要点：第一，除违法事实确凿并有法定依据而不需要调查就可当场作出行政处罚外，其他情况下要作出行政处罚决定的，必须经过调查程序，即行政调查是行政处罚决定前应当遵循的法定程序。那么，除此之外，按照行政程序基本原则要求，被调查人所能够享有的具体权利是什么，以及行政机关及其执法人员违反上述有关行政程序原则和回避、委托、教示等方面规定情况下，被调查人所享有的具体权利又是什么，比如要求行政执法人员告知调查的依据、目的、过程及其自己享有的权利，必要时拒绝回答的权利，对有关自己的调查笔录进行更正的权利等，缺乏相关明晰规定。

正因为行政调查的启动是为了要作出行政决定，反过来就是因为要作行政决定才需要行政调查。根据《湖南省行政程序规定》第66条和第67条的规定，行政调查活动的相对人包括了当事人和知晓有关情况的公民、法人或者其他组织，即行政调查程序的参与人包括了当事人和有关人员。

在依申请启动程序下的行政调查，其所要查清的事实是申请人所提交的材料及其所反映和要证明的事实是否符合法定条件要求，以便依据法律规范的规定作出批准或者不批准的处理决定。查问违反本法或者其他有关法律、行政法规的嫌疑人，调查其违法行为。

从上述规定可以归纳出以下几个要点：第一，行政许可是一种依申请的行政行为，要由申请人提供证明其具备许可条件所需要的材料，而行政机关对这些材料进行审查后作出是否许可的行政决定。就行政调查作为活动过程来看，主要是时间和空间的过程问题，因而遵守程序规则尤为重要。

在这种情形下，行政调查是行政机关作出行政决定前了解情况和收集证据的重要程序环节，目的是依法公正查明事实真象，为作出合法正确的行政决定提供事实依据，例如《行政处罚法》中规定的调查终结、调查结论，《海关法》中规定的调查违法行为、调查走私案件，以及《治安管理处罚法》第四章处罚程序第一节专门规定的调查程序等。[2]关于行政调查性质有事实行为、程序行政行为、中间行政行为等观点。然而，对于当事人、利害关系人以外的其他有关人员，在立法上只能将其置于公民所应当具有的一种社会责任基础上所应当承担的所谓法律义务（即一种对世的义务），然后配置于特定情形下义务违反的责任追究机制，即有充分证据证明其在事实上具备具体配合义务而不履行时责令其承担一定法律责任。在海关监管区和海关附近沿海沿边规定地区以外，海关在调查走私案件时，对有走私嫌疑的运输工具和除公民住处以外的有藏匿走私货物、物品嫌疑的场所，经直属海关关长或者其授权的隶属海关关长批准，可以进行检查，有关当事人应当到场，当事人未到场的，在有见证人在场的情况下，可以迳行检查。

必要时，依照法律、法规的规定，可以进行检查。行政调查应当是指以查明事实为目的的全部调查活动过程，其本身不具有行政行为的独立法律意义，而行政调查方式是实现调查活动的手段或措施，须以法律规范明确授权为限，且可能独立表现为具体行政行为。

其次，还应当在法律上明确，对被调查人在行政机关依法采取一般调查方式中与在采取特别调查方式中违反协助调查义务的，给其带来不利的法律后果是不一样的。（二）行政许可法中有关行政调查规定的考察我国《行政许可法》第2条规定：本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。

所以，一般情况下行政机关拥有处理权，也就会拥有调查询问权，但如果行政机关要将这种询问权作为被询问人必须接受和进行协助的具有一定强制力而使被询问人必须服从和配合而不得拒绝的询问方式，则就应当有明确的法律依据。[2]本文想以现行有关法律制度中的规定为样本，从法律应用及其关系理顺角度进行必要的实证分析，并就如何完善在思路上提出一些粗浅认识。